Propositions pour renforcer la lutte contre la précarité énergétique | terra nova

La première, et la plus fondamentale, est que pour lutter contre la précarité énergétique, il ne suffit pas d’aider les personnes précaires. Lorsqu’un ménage vit en location dans un logement

« passoire énergétique », chauffé par des moyens inefficaces et très onéreux (radiateurs électriques d’appoint, poêle au fioul…), le remède structurel à la précarité de ce ménage passe par

une action sur son logement et son propriétaire. Or une majorité de personnes précaires résident dans les « passoires énergétiques » et une majorité de « passoires énergétiques » sont

habitées par des personnes précaires. D’où la nécessité de mettre en place des mesures spécifiques tenant compte et de la situation du ménage et de l’état du logement . La seconde raison

résulte en quelque sorte de l’histoire. L’électricité et le gaz se paient après consommation (sauf dans les pays où l’on a installé des compteurs à pièces ou à cartes). L’intérêt de tous, et

en premier lieu des fournisseurs, EDF et GDF-Suez en France, est d’éviter la croissance des impayés qui entrainent les personnes précaires dans le cycle infernal des coupures, des

poursuites et des interdits bancaires, cycle à la fois catastrophique pour les ménages et extrêmement coûteux pour les entreprises. D’où la mise en place d’un tarif de première nécessité

pour l’électricité et d’un tarif spécial de solidarité pour le gaz . Il est clair que les tarifs sociaux, même si leur utilité est évidente, ne sont qu’une solution palliative de court

terme. La troisième raison, plus discutable mais présente dans de nombreux esprits, consiste à dire que les personnes précaires n’ont souvent pas la capacité pour gérer de façon optimale

leurs ressources. S’ils recevaient un chèque global précarité, ils pourraient par exemple ne pas effectuer les dépenses associées à ce chèque, au contraire d’un chèque énergie ou d’une aide

directement créditée sur leur facture. La précarité énergétique concerne aussi la mobilité des ménages avec, d’une part, le poids croissant des dépenses liées à la possession d’un véhicule

particulier et, d’autre part, l’absence d’alternative à la mobilité automobile (éloignement ou inadéquation des transports en commun par exemple). Cette forme de la précarité énergétique,

qui demande des réponses totalement différentes, n’est pas traitée dans cette note. Comment définir la précarité énergétique  ? Cette définition n’est pas si simple et peut nécessiter

plusieurs critères : Le taux d’effort énergétique (TEE) : un ménage sera en situation de précarité énergétique si la part de son budget alloué aux coûts énergétiques est supérieure à 10%.

C’est la définition initiale de Brenda Broadman. En retenant ce critère, au moins 3,8 millions de ménages sont concernés, principalement des personnes vivant seules, en logement individuel,

souvent propriétaires, en zone rurale, inactives ou retraitées. Ce critère a l’inconvénient de cibler une part significative de ménages non précaires vivant dans des grands logements et

d’exclure les personnes précaires qui ne se chauffent pas pour faire des économies. L’indicateur « bas revenu / dépenses élevées » (BRDE) : selon ce critère, est précaire le ménage dont le

revenu disponible est inférieur au seuil de pauvreté et dont le coût en énergie pour chauffer correctement son logement est supérieur au coût national médian. La population correspondante

représente trois millions de ménages (mais sept millions de personnes). Elle comprend beaucoup plus de familles avec enfants, locataires, vivant en milieu urbain, avec chauffage électrique

ou collectif. Les indicateurs de type « reste à vivre » : sera considéré comme précaire un ménage dont les dépenses énergétiques sont supérieures au revenu disponible, déduction faite du

coût du logement, des coûts de mobilité et d’autres dépenses obligées. Ces indicateurs sont théoriquement beaucoup mieux ciblés mais leur utilisation se heurte aux difficultés de recueil

statistiques. Selon le critère retenu, la précarité énergétique touche trois à quatre millions de ménages mais le socle commun est inférieur à un million. Pour la mise en œuvre de programmes

d’action et la mesure des résultats, il est important de ne pas fétichiser un critère, et de ne pas faire de la diminution du nombre de personnes correspondant à ce critère un objectif

unique. Au contraire, il importe de bien choisir le critère en fonction de l’action envisagée et de l’effet attendu. Les actions préventives, d’amélioration de la qualité énergétique des

logements par exemple, se mesureront plutôt avec un critère de type TEE, dans la mesure où elles visent à combattre le coût énergétique plutôt qu’à solvabiliser les ménages qui l’habitent.

Les actions palliatives seront plutôt mesurées à l’aune des critères BRDE ou « reste à vivre ». Les mesures préventives Face à la complexité des situations à l’origine de la précarité

énergétique, la France s’est dotée depuis plusieurs années d’un dispositif associant politiques publiques et engagement des fournisseurs historiques. Ce dispositif repose sur trois

dimensions : l’accompagnement des ménages, la prévention via des actions de maîtrise de la demande en énergie dans les logements, et des aides au paiement des factures d’énergie. Au regard

de l’ampleur actuelle du phénomène, et plus encore de son aggravation du fait de la crise, ces mesures doivent être renforcées, en donnant la priorité à la détection et l’accompagnement des

ménages en situation de précarité et en mettant en œuvre actions de prévention via la rénovation des logements. Les mesures préventives sont donc une composante de la politique du logement

et bénéficient d’abord de l’ensemble des programmes d’action pour l’amélioration de l’habitat. L’objectif de rénovation énergétique de 500 000 logements par an en 2017 est même l’une des

mesures phares du Plan d’investissement pour le logement (PIL) présenté le 21 mars 2013 par le Président de la République. L’objectif se décline en 120 000 logements sociaux et 380 000 

logements privés dont 50 000 habités par des précaires. Comme toujours dans ce genre de plan, la question est de savoir si les moyens sont adaptés. On rappelle que la Loi Grenelle 2 

prévoyait la rénovation énergétique de 400.000 logements en 2012 alors que 130 000 seulement auraient été rénovés. Le plan renforce tout d’abord les mesures non financières d’accompagnement

qui sont essentielles : Les mesures de professionnalisation de la filière de rénovation énergétique visant à maîtriser les coûts et la qualité, parmi lesquelles la fiabilisation des

diagnostics de performance énergétique et l’exigence de certification des artisans Mise en place de guichets uniques et embauche de 1000 ambassadeurs de la rénovation énergétique recrutés

via le dispositif des emplois d’avenir, relayant l’effort déjà significatif de l’ADEME de formation de 700 travailleurs sociaux et de conseillers info énergie. Un véritable service public de

proximité se met en place. En matière financière, le plan met en place ou renforce principalement deux modes d’actions concernant les logements des précaires : Les aides du programme « 

Habiter Mieux » de l’ANAH qui jusqu’ici étaient ciblées sur les propriétaires occupants avaient permis entre janvier 2011 et juillet 2013 de rénover 27000 logements avec un gain énergétique

de 38%. Le dispositif (aide ANAH + prime d’Etat + aides éventuelles des collectivités locales, elles-mêmes abondées par l’ANAH + prêt à taux zéro) contribuait à hauteur de 35 à 80% du coût

des travaux, laissant à la charge des bénéficiaires un montant pouvant atteindre 5500 euros, ce qui excluait une bonne partie des précaires . Les résultats en termes de performance

énergétique sont également décevants : la moitié des logements restent en étiquette E, F ou même G pour 7% après travaux. Ces rénovations ne permettront pas à leurs occupants de sortir

réellement de la précarité énergétique . Depuis juin 2013, le programme est désormais étendu aux propriétaires bailleurs et aux copropriétaires et le taux d’aide cumulé atteint 65 à 100%

pour les propriétaires occupants et plus de 35% pour les propriétaires bailleurs et les copropriétés. Le financement des aides dédiées aux ménages les plus modestes est prévu jusqu’en 2017,

néanmoins des inquiétudes se font d’ores et déjà sentir en raison des montants élevés des aides accordées par logements et de la faiblesse d’une des principales ressources du programme qui

est le produit de la vente aux enchères des quotas ETS. Le plan prévoit qu’il permettra de traiter 38 000 logements en situation de précarité en 2014. Les aides au logement social : un prêt

bonifié de 16 000 euros par logement au taux de 1% (au lieu du taux du livret A précédemment), et un assouplissement des critères d’éligibilité des logements devrait permettre de multiplier

par quatre le rythme de rénovation actuelle, passant de 30 000 à 90 000 en 2014 et 120 000 en 2017. Le plan de rénovation énergétique de l’habitat s’appuie aussi sur des expérimentations

locales de dispositifs innovants pour améliorer l’accompagnement technique des propriétaires et apporter des solutions financières plus complètes. L’ambition de plusieurs collectivités est

ainsi de mettre en place un véritable service public local de l’efficacité énergétique. L’expérimentation lancée par la Picardie en septembre dernier, sous forme d’une régie, devra être

suivie avec attention. Le service couvrira à la fois le conseil et l’assistance pour la réalisation de travaux, en lien avec des entreprises partenaires, le financement sous forme de tiers

financement ou par des partenaires bancaires et un accompagnement sur la durée qui inclut la maintenance des équipements. La régie Picarde prévoit de cibler également des logements

énergivores occupés par des ménages en situation de précarité. Les mesures palliatives Jusqu’en 2010, les aides palliatives étaient particulièrement mesquines en France. Elles ont été

progressivement étendues à une population plus large, tout en restant à un niveau très modeste. Ces aides prennent principalement deux formes : LES TARIFS SOCIAUX DE L’ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ.

Les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz, étaient réservés initialement aux bénéficiaires de la CMU-C. Ils ont été étendus en 2010 aux bénéficiaires de l’ACS (aide complémentaire

santé), soit à 2,5 millions d’ayant-droits. La procédure était toutefois complexe : plus de la moitié des ayant-droits n’en bénéficiaient pas. En 2010, la procédure a été automatisée et a

permis d’atteindre 1 350 000 bénéficiaires pour le tarif de première nécessité électrique (TPN) et 400 000 pour le tarif spécial de solidarité gaz (TSS). La Loi Brottes a de nouveau élargi

le dispositif. A partir du 1er novembre 2013, en plus des bénéficiaires de la CMU-C, les ménages dont le revenu fiscal annuel de référence est inférieur à 2175€/part ont droit aux tarifs

sociaux, ce qui représente une population de 1,1 million de ménages supplémentaires (soit au total 3,7 millions de ménages éligibles). L euros euros millions d’euros Cependant, près d’un an

après l’entrée en vigueur de la loi, seuls 2,2 millions de ménages en bénéficient, les délais et les difficultés de mise en œuvre ayant été une nouvelle fois sous-estimés. LE FONDS DE

SOLIDARITÉ LOGEMENT. Le Fonds aide les ménages ayant des impayés de facture d’énergie. Le Fonds a soutenu environ 350 000 ménages en 2009 pour un coût de 66 millions d’euros. Si on ajoute à

ces aides celles des associations, CCAS/CIAS, le total obtenu est de l’ordre de 100 millions d’euros. Si les dispositifs d’aide ont bien été renforcés, la précarité énergétique progresse, du

fait de la crise, du chômage, et de la hausse des coûts de l’énergie, les tarifs sociaux croissant au rythme des tarifs ordinaires. La création de l’Observatoire National de la Précarité

Energétique, sous la direction de Jérôme Vignon, en mars 2011 devrait permettre de mieux cerner à l’avenir ces évolutions. Les travaux de l’Observatoire ont cependant pris beaucoup de

retard, notamment du fait de l’absence d’enquêtes nationales suffisantes sur les consommations d’énergies des ménages depuis bientôt 2006. Les enquêtes de l’INSEE sur le budget des familles

et sur les logements ont en effet été reportées en raison des contraintes budgétaires imposées à l’institution statistique par le précédent gouvernement. Comment aller plus loin ? Comme dans

le cas de la Loi Grenelle 2, les moyens ne sont pas en ligne avec les objectifs annoncés. La tentation est grande de demander toujours plus mais la situation du budget de l’Etat ne le

permet pas. Dans ces conditions, des actions non budgétaires sont essentielles pour renforcer le dispositif de lutte. Avant d’évoquer nos propositions d’actions, il convient de revenir sur

la proposition de loi élaborée au début de la législature par François Brottes, député socialiste de l’Isère et Président de la Commission économique de l’Assemblée Nationale, visant à

instaurer une tarification progressive de l’électricité, du gaz et de l’eau. L’intention était bonne : faire payer plus cher les consommations superflues et les gaspillages, faire payer

moins cher les ménages modestes, afin de mener de front le double combat contre la précarité énergétique et pour l’efficacité énergétique. La mise en œuvre est rapidement apparue à la fois

d’une grande complexité et d’une efficacité douteuse. Complexité parce qu’il fallait quantifier, pour chaque ménage, ce que sont une consommation normale et une consommation superflue. Or la

consommation d’un ménage dépend de sa localisation géographique, de sa composition, de la taille du logement, du mode de chauffage : l’application de cette proposition de loi aurait exigé

la mise en place d’un énorme appareil statistique tirant ses informations des fichiers des impôts, de ceux des fournisseurs d’énergie, des propriétaires, des locataires. Il fallait aussi

noter au passage qu’un logement peut notamment avoir plusieurs modes de chauffage et qu’un ménage peut faire plusieurs déclarations d’impôts ou avoir plusieurs résidences, ce qui est une

difficulté supplémentaire. En outre, cette proposition de loi risquait de compliquer singulièrement les relations propriétaires/locataires puisqu’un ménage locataire d’un logement passoire

se voyait infliger un malus dont il pouvait déduire la quote-part due à l’insuffisance énergétique de son loyer. Après des semaines de débats entre François Brottes et les parties

consultées, la loi a été approuvée en urgence par le Parlement et, finalement annulée, pour sa partie relative aux tarifs progressifs, par le Conseil Constitutionnel. Trois mesures nous

semblent susceptibles de répondre beaucoup plus efficacement au problème : 1°/ AGIR DE MANIÈRE PLUS CONTRAIGNANTE SUR LES PROPRIÉTAIRES BAILLEURS. Il y a en France environ six millions de

logements locatifs privés. Les statistiques montrent qu’ils appartiennent à des propriétaires plus aisés que la moyenne des Français et que les logements, souvent hérités, sont en moins bon

état que le reste du parc. Encore trop de propriétaires bailleurs considèrent comme normal d’encaisser des loyers conséquents pour des logements qui sont de véritables passoires

énergétiques. L’obligation de fournir au locataire un diagnostic de performance énergétique ne constitue, la plupart du temps, qu’une formalité sans conséquence, particulièrement lorsque le

locataire est en situation de précarité et sans moyen de défense. D’où l’idée d’imposer une contribution complémentaire à la taxe foncière pour les logements mal isolés (catégories F et G,

soit environ un tiers du parc), contribution qui serait versée à un fonds destiné à subventionner les travaux de rénovation énergétique. Les collectivités locales ont le droit de moduler la

taxe foncière en fonction de la qualité énergétique des logements et quelques-unes se sont servi de cet instrument, plutôt en accordant des réductions de taxe foncière aux logements très

bien isolés qu’en pénalisant les bailleurs défaillants. Une contribution moyenne de 150 à 200 euros sur 2,5 à 3 millions de logements représenterait de l’ordre de 450 millions d’euros, à

comparer aux 120 millions d’euros qui seront attribués par l’ANAH en aide aux travaux pour les propriétaires bailleurs non sociaux . La création d’une contribution sur la taxe foncière ne

doit pas être préjudiciable à une réforme plus ambitieuse et plus globale de la fiscalité environnementale, comme l’avaient recommandé les précédentes notes de Terra Nova. Idéalement, elle

devrait prendre place dans un plan d’ensemble. Toutefois, le mieux étant l’ennemi du bien, il ne s’agit pas d’entrer ici dans une querelle des préalables. La mesure précédente devrait être

complétée par l’institution progressive d’obligations de rénovation : de nombreuses pistes ont été identifiées . Il conviendrait d’intégrer un niveau minimal de performance énergétique dans

les textes sur la décence et l’insalubrité ce qui conduirait ipso facto à empêcher la mise sur le marché locatif des biens les plus énergivores.. Pour qu’une telle réforme soit efficace, il

est nécessaire au préalable de continuer à améliorer les diagnostics de performance énergétique (DPE) de manière à de ce que les préconisations de travaux figurant sur ces documents soient

effectivement pertinentes pour améliorer la performance réelle des logements à un coût efficace. Ces nouveaux DPE permettront de fonder une obligation de rénovation sur la base des travaux

préconisés, en commençant par l’ensemble des logements de classe G mis en location d’ici 2020 . Pour les classes F et E, des échéances ultérieures pourront être fixées afin d’inciter les

propriétaires à planifier leurs travaux en cohérence avec des gains de performances importants. A court terme, la réglementation thermique sur l’existant doit être renforcée et mieux

contrôlée pour que la performance énergétique soit mieux intégrée, d’une part, lors de rénovations importantes ou, d’autre part, lors de rénovations touchant à des éléments où le surcoût de

l’efficacité énergétique est rapidement rentabilisé par les économies d’énergie (par exemple l’isolation lors de la réfection d’un toit ou du ravalement d’une façade). 2°/ DÉVELOPPER UNE

SOLUTION DE MICROCRÉDIT POUR LES MÉNAGES PRÉCAIRES QUI SONT PROPRIÉTAIRES leur permettrait de financer le reliquat du coût des travaux de rénovation thermique de leur logement non couvert

par les subventions de l’ANAH et des autres contributeurs. C’est une proposition de la Caisse des Dépôts et Consignations, peu coûteuse mais qui contribuerait à lever un obstacle majeur au

passage à l’acte de nombreux ménages. Les montants en jeu sont minimes (entre 3000 et 6000 euros) et la CDC estime qu’une enveloppe de 250 millions d’euros prise sur le fonds d’épargne de la

CDC serait suffisante pour accorder 50 000 microcrédits. Sur la base des résultats de l’expérience, en espérant que le taux de non remboursement reste faible, le financement du dispositif

pourrait être relayé par des capitaux privés. Cette solution doit être articulée avec des évolutions souhaitables du programme Habiter Mieux, de manière à renforcer son ciblage social et son

ambition environnementale. Le microcrédit pourra aussi être articulé avec le développement de services intégrés de la performance énergétique qu’expérimentent plusieurs collectivités

territoriales. De telles mesures devraient être soumises au débat lors de la conférence bancaire et financière sur la transition écologique. Elles peuvent s’accompagner également par une

montée en charge des intercommunalités sur les aides à la rénovation aux logements. La nouvelle loi de décentralisation pourra ainsi confirmer leur rôle en généralisant la délégation des

aides du programme Habiter Mieux à leur profit. 3°/ COMPLÉTER LES TARIFS SOCIAUX DE L’ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ PAR LE CHÈQUE ÉNERGIE. Les tarifs sociaux s’appliquent à l’électricité et au gaz

mais pas aux autres énergies. Or une forte proportion de personnes précaires se trouve dans des logements très anciens chauffés au fioul ou au bois. De plus, si le tarif social de

l’électricité est plutôt bien dimensionné pour permettre l’accès aux usages essentiels de l’électricité , il n’apporte pas une réponse à la hauteur du besoin d’aide pour la facture de

chauffage. Enfin, l’instauration d’une contribution climat énergie aura un impact progressif sur les prix des énergies, par une première augmentation pour le charbon, le gaz et le chauffage

urbain (avril 2014) puis pour les autres énergies fossiles en 2015. Pour disposer d’un système cohérent et juste, il apparaît souhaitable de conduire une réforme articulée avec les

réflexions en cours sur la compensation de la fiscalité carbone et sur les évolutions des « aides au bas de barème » (RSA, prime pour l’emploi, aides au logement) amorcée par Bercy. Il est

ainsi souhaitable de mettre en place, en complément ou en substitution des tarifs sociaux, un chèque énergie pour l’aide au paiement de la facture de chauffage quelle que soit l’énergie de

chauffage. Cette aide pourra aussi s’intégrer sous forme de crédit d’impôt sur la fiscalité sur le revenu. Son financement pourra mobiliser une fraction des recettes de la fiscalité

énergétique additionnelle sur les énergies fossiles ainsi qu’une contribution complémentaire sur l’électricité (éventuellement à travers une hausse minime de la contribution aux charges de

service public de l’électricité).