Leçons du nord de l’europe. Les enseignements pour la france de la taxe carbone suédoise | terra nova

Le fait que les deux unités traitées aient un ratio post/pré MSPE bien plus important que les autres pays européens permet d’écarter comme autre facteur explicatif venant brouiller la

causalité identifiée les politiques climatiques menées à l’échelle européenne, notamment le règlement imposant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les véhicules

neufs. ------------------------- [1] Les réglementations édictent une quantité maximale d’émission de gaz à effet de serre. Théoriquement, elles sont très efficaces d’un point de vue

environnemental, puisque l’objectif de réduction d’émissions est atteint. Néanmoins, elles sont peu efficientes économiquement : il n’y a pas d’appel par ordre de mérite des coûts

d’abattement, ce qui peut conduire à des prix implicites du carbone très élevés. D’autre part, la multitude de prix implicites du carbone génère une forte inefficience de la dépense

climatique : beaucoup de ressources financières peuvent être dédiées à respecter une réglementation au prix carbone très élevé, mais trop peu là où le prix du carbone est plus faible. [2]

Les subventions agissent comme la taxe, en modifiant les prix relatifs pour encourager les comportements et les technologies décarbonées. Elles sont généralement mieux acceptées que la taxe,

car elles n’engendrent pas de perte de revenu pour les ménages et les entreprises ; en outre, elles permettent de faire émerger de nouvelles technologies propres. Néanmoins, comme pour les

réglementations, le décideur public est en situation d’incertitude sur les choix à encourager, car il ne connait pas les coûts d’abattement associés. Il en résulte également de multiples

prix implicites du carbone. [3] A contrario, pour les secteurs dont les émissions de GES sont très concentrées, comme la production d’électricité ou les grandes installations industrielles,

il peut être pertinent de recourir à un marché de droits à polluer, comme l’illustre l’expérience européenne du SEQE. La proposition de la Commission européenne de créer un nouveau SEQE

couvrant les transports routiers et les bâtiments s’explique principalement par la règle d’unanimité en matière fiscale, qui fait obstacle à une tarification du carbone harmonisée à

l’échelle européenne. [4] L’effet rebond correspond à un usage plus intensif d’équipements plus performants énergétiquement, ce qui annule leur gain environnemental. [5] Pour le versant

offre, le renchérissement des coûts de production des entreprises dû à la taxe provoque une hausse des prix, ce qui réduit la demande domestique et étrangère, avec une baisse de la

production et des exportations. Pour le versant demande, la taxe réduit également le pouvoir d’achat des ménages, donc la consommation (Callonnec et Combaud, 2019). [6] La fiscalité carbone

peut être rapprochée du principe contenu dans l’article 3 de la Charte de l’environnement, mais n’est pas _stricto sensu_ équivalente. La dimension curative évoquée par l’article relève

plutôt du droit de la responsabilité (Beaufils, 2019). [7] Au niveau européen également, le principe du pollueur-payeur doit être regardé comme une incitation à l’action et non comme un

principe juridique pouvant être invoqué par les autorités nationales en l’absence de fondement juridique interne (Beaufils, 2019). [8] Hormis pour le chauffage urbain et les installations de

cogénération alimentés en biomasse, qui sont soumis à un taux réduit. [9] Le taux de la dernière tranche de l’impôt sur le revenu fut abaissé de 87 à 57%, le taux d’impôt sur les sociétés

de 58 à 30%, et une _flat tax_ à 30% sur les revenus du capital fut instaurée. [10] Les industries très intensives en énergie (dont le coût de l’énergie représente plus de 0,5% de leur

valeur ajoutée) bénéficiaient d’un taux super réduit. [11] A la fraction perçue sur les charbons (ancienne taxe intérieure de consommation sur les charbons – TICC), sur les gaz naturels

(ancienne taxe intérieure sur le gaz naturel – TICGN) et celle perçue en métropole sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ancienne taxe intérieure de

consommation des produits énergétiques – TICPE). [12] Le gel s’est appliqué aux années 2019, 2020 et 2021, si bien qu’en 2022 le taux de la composante carbone est toujours de 44,6€/teqCO2.

[13] Dernière année où la loi de finances a mentionné la désagrégation des recettes des TIC. [14] Le transport aérien intra-UE (comprenant les vols domestiques) est soumis au SEQE depuis

2012. [15] La directive 2003/96/CE impose en outre une exemption totale d’accise énergétique pour les combustibles à double usage, la fabrication de produits minéraux non métalliques, le

bois de chauffage ; la directive impose également une exemption pour les transports aérien et maritime sauf pour les trajets domestiques et pour les trajets intra-européens si des accords

bilatéraux sont conclus entre deux Etats membres (aucun Etat membre n’a conclu de tel accord bilatéral). Les vols internationaux sont en outre couverts par l’article 24 de la convention de

Chicago qui interdit de taxer le kérosène présent dans les réservoirs des avions lorsqu’ils arrivent dans un pays partie à la convention, ce qui n’interdit toutefois pas de taxer le kérosène

chargé à bord des avions, sauf mention contraire d’un accord bilatéral. [16] En l’espèce, il était prévu de taxer la consommation d’électricité au même titre que les autres énergies

fossiles, alors que la production d’électricité est très largement décarbonée en France. [17] En tant que simple modalité de calcul des TIC, sans existence juridique propre, la composante

carbone est insusceptible d’être déférée devant le Conseil constitutionnel. [18] Les taux des TIC étaient auparavant répertoriés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B du code

des douanes. Depuis l’ordonnance 2021–1843 du 22 décembre 2021, ils figurent au chapitre II du titre 1er du livre III du code des impositions sur les biens et services. [19] Le PLF 2018 

mentionne ainsi que la progression de la composante carbone est motivée par « un objectif de rendement budgétaire et de visibilité pour les opérateurs » (Evaluations préalables des articles

du projet de loi de finances, 2018). [20] Ce développement caché se donne à voir de multiples façons. Par exemple, Matignon refusa en 2014 de diffuser le communiqué de presse négocié entre

le ministère des Finances et le ministère de l’Ecologie pour éviter d’ébruiter l’instauration de la composante carbone. Anecdotiquement, la composante carbone est qualifiée « d’informelle »

par la DGEC dans son guide public sur la fiscalité des énergies. [21] Le CFE était composé de six parties prenantes : Etat (dont les deux secrétaires généraux du comité, un issu du ministère

de l’Economie, et un autre issu du ministère de l’Ecologie), élus, syndicats représentatifs des salariés, entreprises, associations (Ollivier-Trigalo, 2019). [22] La méthode de contrôle

synthétique est décrite _infra in extenso_. [23] Gloriant utilise les années 2014–2016 comme période post-traitement. Or, le montant de la composante carbone était faible les premières

années (7€/ teq.CO2 en 2014, 14,5€ en 2015, 22€ en 2016). En outre, en 2014, la composante a été intégralement compensée par une baisse équivalente de la part socle de la TICPE.  [24] Il

s’agit d’une réduction de 12,5% des émissions de GES, la dernière année (2005) de son étude.    [25] Les émissions du secteur des transports sont principalement constituées des émissions du

transport routier, ce qui est cohérent avec les assiettes des taxes française et suédoise, principalement constituées des carburants routiers. [26] L’année 1985 est choisie pour disposer

d’une période prétraitement à peu près équivalente à celle de la Suède. [27] Emissions tous secteurs confondus, hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie

(UTCATF). En incluant ce secteur, qui correspond aux puits de carbone, les émissions étaient de 405 millions de teq.CO2 en 2019. [28] Emissions tous secteurs confondus, hors utilisation des

terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF). En incluant ce secteur, qui correspond aux puits de carbone, les émissions étaient de 405 millions de teq.CO2 en 2019.

[29] Ainsi, le Danemark obtient une pondération significative (38,4%) dans l’unité de contrôle synthétique de la Suède dans l’étude réalisée par Andersson. [30] Le biodiesel HVO permet ainsi

de réduire de 81% les émissions de GES par rapport au diesel fossile (SER de Stockholm, 2018). [31] Les modèles coût-efficacité se fixent un objectif tutélaire exogène de réduction des

émissions de GES puis chiffrent la trajectoire de dépense nécessaire (compte-tenu des technologies actuelles et projetées) pour atteindre la cible, dont le prix du carbone dérive. [32] La

tarification carbone n’est en effet qu’une partie des politiques climatiques aux côtés des réglementations et des subventions. En outre, l’impératif d’acceptabilité sociale commande de ne

pas faire transiter l’intégralité du prix du carbone par la tarification. [33] En 2020, seules 14 juridictions s’étaient dotées d’une taxe carbone de plus de 20$/teq.CO2 (I4CE, 2020). [34]

Le taux d’effort de la fiscalité énergétique (y compris TVA) est 7,2% chez les ménages du 1er quintile, tandis qu’il est de 2,1% chez les ménages du 5ème quintile.  [35] En détail, 20% des

Suédois considèrent cela « très acceptable » (contre 9% des Français), et 30% des Suédois « Plutôt acceptable » (23% des Français). [36] Il s’agit d’un mouvement de protestation contre les

prix de l’énergie, dont le nom suédois signifie « La révolte des carburants ». Le mouvement est animé par une association appelée Föreningen Uppror (l’association de la rébellion). [37] A la

fin des années 1980, la Suède se caractérisait par une dette publique élevée (85% du PIB), un chômage élevé, une production en stagnation et une grogne des artistes et des entrepreneurs

contre un système fiscal jugé confiscatoire (Aghion et Berner, 2013). [38] Comme l’expliquent Dupas et Jagorel, l’impact de la redistribution de la taxe carbone pour le 1er décile est contre

intuitivement négatif. Cela s’explique par le fait qu’en Suède « _ce groupe inclut de nombreux autoentrepreneurs qui se versent à eux-mêmes un revenu annuel très faible pour des raisons

fiscales_ ». [39] La composante carbone aurait été la seule taxe carbone au monde à dépasser 50€/teq.CO2 sans mécanisme de redistribution (Malliet et Saussay, 2017). [40] La baisse des

cotisations sociales n’étant intervenue qu’au 1er octobre, la hausse de la CSG n’a été compensée qu’à hauteur de 2/12e pour l’année 2018. [41] Le prix hors-taxe se décompose en trois

éléments : le cours mondial, ainsi que les marges de raffinage et de distribution. [42] Entretien avec Sverker Jagers. [43] Entretiens avec François Boulo et Jérôme Rodrigues. [44] L’indice

synthétique de qualité de gouvernement (0 à 1) est de 0,788 en France contre 0,944 en Suède en 2020 (Dahlberg _et al._, 2020), tandis que la confiance dans le Gouvernement est de 41% en

France, contre 67% en Suède (OCDE, 2020). [45] Une explication à ce différentiel d’élasticité proviendrait que « le changement de prix induit par une taxe est plus visible pour les

consommateurs car cette dernière donne lieu à de nombreux débats et fait donc l’objet d’une plus grande attention ». En outre, « les consommateurs perçoivent les augmentations de taxe comme

plus durables et moins volatiles que l’augmentation du prix du pétrole […] Leurs décisions, notamment de long terme, sont ainsi davantage influencées » (Rivers et Schaufele, 2012). [46] Ce

prix du carbone est obtenu soit par tarification explicite (taxe carbone, SEQE), soit par tarification implicite (réglementations, subventions, investissement public, coordination

internationale, etc.). La taxe carbone n’a donc pas forcément vocation à être alignée sur le prix du carbone ou sur la valeur de l’action pour le climat. [47] Le juge constitutionnel n’a pas

encore eu l’occasion de se prononcer sur l’application du principe de sécurité juridique à la fiscalité environnementale, mais il ressort de ce qu’il précède qu’il pourrait se montrer plus

exigeant que pour la fiscalité de rendement classique (Beaufils, 2019). [48] Une modification brusque d’une trajectoire prévisible d’augmentation du prix du carbone pourrait d’ailleurs être

un exemple d’atteinte au principe d’espérance légitime (triple conjonction d’un dispositif à caractère incitatif, d’une durée préfixée et d’une irréversibilité du comportement adopté par les

contribuables) et rendre la disposition inconventionnelle au regard de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. [49] Le

Gouvernement a repoussé pour la 4e fois en 2022 la suppression du taux réduit du gazole non routier à la suite des protestations du secteur du BTP. [50] Le principe d’égalité découle des

articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et, selon la doctrine, se subdivise en trois sous principes : l’égalité devant l’impôt, l’égalité devant les charges

publiques et l’égalité devant la loi fiscale. [51] Néanmoins, le législateur ne semble pas pouvoir s’exonérer totalement de la prise en compte de la capacité contributive des contribuables :

le Conseil constitutionnel a déjà examiné au fond la question du caractère confiscatoire d’une imposition comportementale, et il vérifie que les mécanismes fiscaux destinés à encourager

l’adoption de certains comportements ne résultent pas en une rupture caractérisée de l’égalité des contribuables devant les charges publiques. Pour plus de détails voir Beaufils (2019). [52]

C’est sur ce critère que le juge constitutionnel avait censuré l’extension de la TGAP en 2001. [53] C’est sur ce critère que le juge constitutionnel avait censuré la taxe carbone en 2009.

[54] Seules les recettes supplémentaires issues de la hausse de la tarification carbone sont utilisées afin de ne pas dégrader le budget de l’Etat. [55] Une autre raison ayant présidé à la

suppression du CAS Transition énergétique est que lorsque le produit d’une taxe comportementale est directement affecté pour compenser un opérateur économique, il y a présomption que la taxe

fait partie du régime des aides d’Etat. [56] Le niveau de vie est égal au revenu disponible d’un ménage (RDB) divisé par le nombre d’unités de consommation au sein du ménage. [57] Le

versement mobilité est une contribution versée par les employeurs des secteurs publics et privé qui emploient 11 salariés en plus en région Île-de-France ou en dehors de la région

Île-de-France dans le périmètre d’une autorité organisatrice de la mobilité où il a été institué. Cette contribution sert à financer les transports en commun. Selon le CEREMA, 28% de la

population française réside en dehors d’un ressort territorial d’une autorité organisatrice de mobilité. [58] Le coût associé au passage de la tarification carbone 44,6€/teq.CO2 à

100€/teqCO2 est tiré de Berry et Laurent (2019). [59] Pour cette raison, il n’est pas pertinent d’introduire un troisième critère de redistribution fondé sur la nature des équipements

détenus par les ménages (chaudière fioul, voiture thermique etc.). [60] En ce qui concerne la redistribution des revenus aux ménages, un compte d’affectation spécial ne peut pas être

mobilisé, puisque que l’article 20 de la LOLF pose qu’il doit retracer « _des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe

avec les dépenses concernées_ », ce qui serait difficilement justifié pour une telle redistribution. [61] Lors de la tentative d’instauration de la taxe carbone en 2009, le crédit d’impôt

redistributif était contenu dans le PLF 2010 (article 6). [62] L’objectif européen de réduction de 55% des émissions doit être atteint via 3 secteurs : (i) celui couvert par le 1er SEQE,

avec une réduction des émissions de 61% par rapport à 2005, (ii) celui de l’ESR, soit principalement les transports, les bâtiments (chauffage résidentiel et commercial), les petites

installations industrielles, l’agriculture et les déchets, avec une réduction des émissions de 40% par rapport à 2005 et (iii) le secteur de l’usage des terres, du changement d’affectation

des terres et foresterie. Ce secteur correspond aux puits de carbone, qui doivent être en mesure de capter 310 millions de teq.CO2 en 2030. [63] Les mesures éligibles permettant de réduire

la dépendance des ménages modestes à l’égard des combustibles fossiles incluent notamment les actions visant à développer l’efficacité énergétique et la décarbonation des secteurs du

bâtiment et du transport routier.  [64] Montant obtenu sur la base des recettes obtenues à l’échelle européenne pour une tarification de 45€/teq.CO2, soit 38 Mds € (l’annexe 13 de l’étude

d’impact de la Commission européenne sur l’instauration du SEQE indique 47 milliards de recettes pour une tarification à 55€/teq.CO2). La décomposition des revenus du SEQE est la suivante :

25% sont alloués au Fonds social climat (9,3 Mds) et le reste est alloué aux Etats membres (29,2 Mds), dont 16,1% à la France (4,7 Mds) sur la base d’une clé de répartition entre Etats

membres, qui prend en compte les émissions de GES des bâtiments et des transports routiers entre 2016 et 2018. Le reste des recettes est composé du plan social climat français (1,4 Md, avec

1 Md prélevé sur les recettes du nouveau SEQE et 400 millions financés directement par la France) et l’incrément de taxe carbone française (1,4 Md). Ce dernier calcul est réalisé sur la base

d’une hypothèse simplificatrice d’élasticité constante des recettes fiscales au taux de tarification carbone (alors que les recettes ont tendance à être marginalement décroissantes avec la

baisse induite des émissions). [65] Les recettes du plan social pour le climat sont basées sur la base d’une clé de répartition entre Etats membres prenant en compte différents critères

(part de population dans les zones rurales, taux de pauvreté énergétique, émissions de CO2 des ménages, revenu national brut par habitant ou objectifs nationaux fixés par le règlement RRE),

et attribuant 11,2% des recettes du fonds social climat à la France, qui serait ainsi contributrice nette, compte-tenu de sa part plus élevée dans le PIB européen (20%).    [66] Une telle

modulation est juridiquement possible, en témoigne la pratique de la modulation infra-annuelle de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP, ex-TICPE) par arrêté

du ministre du budget durant la période de la TIPP flottante (2000–2002). [67] Cette section reprend la formalisation fournie par Andersson (2019). [68] En pratique, pour trouver _V_  et _W_

,  nous utilisons le logiciel _R_, sur lequel nous faisons tourner un programme de calcul statistique nommé « _Synth_ » et développé par Diamond et Hainmueller (2011). [69] L’année 1985 est

choisie pour disposer d’une période prétraitement à peu près équivalente à celle de la Suède. [70] Les sources des données sont disponibles dans la rubrique n°7 de la bibliographie. [71]

Réintroduire l’ensemble des observations passées de la variable à expliquer serait toutefois problématique car cela ne laisserait pas de place aux autres variables explicatives, et

conduirait donc à très bien prédire le passé mais à mal prédire le futur (Kaul _et al._, 2015). Il est donc préférable de restreindre le nombre d’observations passées de la variable à

expliquer dans les variables explicatives. Abadie, Diamond et Hainmueller (2010) et Ferman, Pinto et Possebom (2016) recommandent de faire plusieurs essais de plusieurs variables retardées

(entre 1 et 3) afin de trouver la meilleure trajectoire pré intervention entre l’unité traitée et celle de contrôle synthétique. [72] L’identification des pays ayant introduit une taxation

du carbone a été réalisée grâce aux bases de données _Global Carbon Accounts (_Institute for Climate Economics, 2021) et _Taxing Energy Use_ (OCDE, 2019). [73] Le biais d’interpolation

consiste à inclure des pays dans le groupe de contrôle qui ont des caractéristiques très différentes de l’unité traitée (Abadie, Diamond et Hainmueller, 2015). [74] Le PIB/habitant et les

émissions de GES par habitant dans les transports de l’Irlande ont été multipliés par 2 entre 1990 et 2000. [75] Les émissions de GES dans les transports entre 2007 et 2013 ont ainsi baissé

de 21% en Italie et de 28% en Grèce, sans que ces pays aient introduit de taxation du carbone ni de politique climatique ambitieuse. [76] L’Allemagne a augmenté son accise énergétique de

15,5 centimes d’euro entre 1999 et 2003, mais le poids de l’Allemagne dans la Suède synthétique est quasi-nul (0,003). [77] L’inclusion de l’Allemagne dans le groupe de contrôle de la France

peut sembler plus problématique vu la forte pondération qui lui est assignée (0,716). Toutefois, la surtaxe n’ayant pas été indexée sur l’inflation, son effet incitatif s’est

progressivement affaibli (OCDE, 2012). Si les émissions de GES dans les transports ont bien baissé en Allemagne à partir de 1999, cette baisse est similaire à celle enregistrée à la même

période en France. En tout état de cause, les émissions de GES sont reparties à la hausse en Allemagne à partir de 2007, ce qui indique un épuisement de l’éventuel effet incitatif avant

l’introduction du traitement en France. [78] L’erreur de prédiction quadratique moyenne prétraitement permet de juger de l’aptitude de la méthode de contrôle synthétique à répliquer la

trajectoire des émissions.